Centralizační hybnost právního rámce

Kritická situace v japonské elektrárně Fukušima vzniklá následkem nedávné přírodní katastrofy oživila diskusi o jaderné energetice a její bezpečnosti. Připomněla nám, že mocný živel jaderné energie může být vysoce výkonným, efektivním, úsporným sluhou člověka; že v uvedených ohledech předčí ostatní dostupné zdroje k výrobě elektřiny. To vše nicméně pouze za předpokladu, že je plně pod kontrolou, jištěn dostatkem bezpečnostních mechanismů. Jakmile se vymkne z rukou, stává se naopak kolosálně ničivou, smrtící silou.

S trochou nadsázky lze konstatovat, že základní metoda, na níž je z velké části postavena evropská integrace - totiž ona metoda nadnárodní či „komunitární" - vykazuje určité obdobné rysy. Zjednodušeně řečeno, je založena na tom, že členské státy přenesou určité pravomoci na společné, nadnárodní instituce a zmocní je v dotčených věcech rozhodovat místo sebe. Systém je nastaven tak, že jednotlivý stát nemůže zabránit přijetí rozhodnutí, a i přes svůj nesouhlas je tímto rozhodnutím vázán. Ve většině případů jde o situaci, kdy členské státy jsou sice zapojeny do rozhodovacího procesu v rámci Rady EU, k přijetí rozhodnutí však stačí pouze vymezená kvalifikovaná většina, nikoli jednomyslnost. (V některých případech nejsou členské státy do rozhodovacího procesu zapojeny vůbec, např. když je legislativní či jiná pravomoc v určitých záležitostech vyhrazena Komisi.) Jako výhoda této metody se uvádí snadnější, pružnější přijímání rozhodnutí, vskutku nesrovnatelné s pomalými mezivládními vyjednáváními, odvrácenou stránkou je, že členský stát se vzdává svých svrchovaných práv v dané oblasti; ze suveréna se stává menšinovým akcionářem, může docházet k vytváření situací, které jsou v rozporu s jeho zájmy. Při širokém a nedostatečně kontrolovaném užití může tato metoda rozpoutat širokou centralizační řetězovou reakci; reaktor utržený ze řetězu může pohltit své konstruktéry. 
Ptejme se tedy, nakolik stávající právní rámec Evropské unie s rizikovou „komunitární" koncepcí zachází, jak dalece jsou reakce řízené, pod kontrolou členských států, a nakolik jsou účinné mechanismy bránící centralizační havárii.

Předně je třeba říci - zatím bez ohledu na „komunitární" povahu - že pravomoci Unie jsou po věcné stránce nastaveny velice široce a neostře. Dotýkají se nepřeberného množství oblastí včetně těch značně citlivých, jako je trestní právo, azylová a přistěhovalecká politika, energetika, některé aspekty sociální politiky. Je obtížné určit, kde vlastně končí, protože mnohé jsou vymezeny velice vágně, často odkazem na obecné cíle, jako je např. zachování, ochrana a zlepšování kvality životního prostředí nebo zajištění bezpečnosti dodávek energie, nebo jsou navázány na otevřené koncepty, jako je „vnitřní trh", vzájemně se mohou překrývat a v neposlední řadě je Evropský soudní dvůr často vykládá velice tvůrčím způsobem. K tomu zde existují různá evolutivní ustanovení umožňující v určitých oblastech pravomoci dále rozšiřovat, a to i bez klasické změny smluv, toliko na základě určitého mezikroku (např. jednomyslné rozhodnutí Evropské rady či Rady se souhlasem Evropského parlamentu).

Souvisejícím problematickým aspektem je způsob vymezení pravomocí směrem do hloubky. Zdaleka není pravidlem, že by došlo k přesnému vymezení aspektů daného odvětví, které by byly svěřeny Unii, zatímco ostatní by zůstaly hájemstvím členským státům. Taková přesná dělba je provedena jen v úzké množině oblastí, které jsou svěřeny do výlučné pravomoci Unie (např. celní unie, společná obchodní politika), a dále tam, kde je činnost Unie omezena na podpůrné, koordinační nebo doplňkové činnosti (např. kultura, vzdělávání). Těžiště pravomocí Unie představují ty, které se označují jako sdílené pravomoci Unie a členských států. Vymezeny jsou následovně: „Svěřují-li v určité oblasti Smlouvy Unii pravomoc sdílenou s členskými státy, mohou v této oblasti vytvářet a přijímat právně závazné akty Unie i členské státy. Členské státy vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém ji Unie nevykonala. Členské státy opět vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém se Unie rozhodla svou pravomoc přestat vykonávat." Je zřejmé, že toto nastavení je vychýleno ve prospěch Unie. Dotčené oblasti jsou potenciálně vydány k regulaci Unii, přičemž záleží jen na ní, jak dalece tu kterou z nich opanuje. Teoreticky tvoří mez činnosti koncept subsidiarity a v druhém sledu některé další postuláty, ale jejich reálný význam je omezený.

Prostor pro konkrétní sdílenou pravomoc si můžeme představit zjednodušeně jako akvárium, do kterého může postupně přitékat voda a naplňovat jej; voda symbolizuje právo EU a vzduch prostor pro činnost členských států, který přitékající voda zmenšuje. Národní právní úprava se sice teoreticky může vrátit, v praxi se to však neděje. Voda, která do akvária jednou natekla, neustupuje.

Považme, že do sdílených pravomocí jsou zařazena celá či téměř celá odvětví lidské činnosti, např. podmínky podnikání a obchodu (v rámci vnitřního trhu), ochrana životního prostředí, zemědělství, doprava, azyl, přistěhovalectví. V některých dalších oblastech (např. v trestním právu) zahrnuje tato potenciální pravomoc významné složky daného odvětví.

A teď to zásadní: Jak se v tomto mohutném prostoru pro expanzi činnosti Unie uplatňuje „komunitární" metoda? Odpověď je ve své jasnosti a nespornosti až zdrcující: uplatní se v naprosté většině, jednoznačně převládá! Zvláště po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost je v rozhodovacích mechanismech standardem. Obecně nyní platí, že nestanoví-li Smlouvy jinak, rozhoduje Rada kvalifikovanou většinou. Toto rozhodování je především součástí „řádného legislativního postupu". Jednomyslnost je koncipována jako výjimka; uplatňuje se v nejožehavějších oblastech, jako jsou například daně, některé aspekty sociální politiky nebo antidiskriminační legislativa, zatímco v řadě citlivých oblastí včetně např. azylové a přistěhovalecké politiky bylo národní veto odstraněno. Smlouvy navíc vytváří zjednodušené postupy (tzv. pasarely), jež se dají uplatnit v případě téměř všech pravomocí EU, aby i zbývající ostrůvky národního veta mohly být „komunitarizovány" bez klasické revize zakládacích smluv.

A jak je tomu s bezpečnostními mechanismy držícími tento mohutný reaktor pod kontrolou?

Ptejme se předně, jak je zajištěn dohled nad tím, že instituce EU se drží v mantinelech svého kompetenčního zmocnění a nezneužívají jej k expanzi do oblastí, které Unii k regulaci svěřeny nebyly. Domnívám se, že účinnou kompetenční kontrolu převážně „komunitárního" živlu by mohl provádět jen orgán, respektive platforma mezivládní, např. ad hoc svolaný výbor expertů členských států. V EU je však tato kontrola svěřena další nadnárodní instituci, Evropskému soudnímu dvoru. Ten se dávno chopil role jakéhosi ústavního soudu EU budujícího a chránícího vlastní ústavní systém. Převažuje názor, že ESD je soudem prointegračního zaměření; vykládá pravomoci svěřené Unii extenzivním způsobem, rozhoduje kompetenční spory pravidelně ve prospěch Unie a maximalizuje účinky evropského práva.

Jako brzda centralizace a korektiv rozpínavosti EU bývá - a zvláště na počátku 90. let byl - prezentován princip subsidiarity. Jde o koncept včleněný do práva EU Maastrichtskou smlouvou. Podle něj „jedná Unie v oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy na úrovni ústřední, regionální či místní, ale spíše jich, z důvodu jejího rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo na úrovni Unie".

Teoreticky hraje princip subsidiarity klíčovou úlohu, zvláště v oblasti sdílených pravomocí, kde má představovat hranici mezi činností Unie a členských států. Pokud si představíme některou oblast sdílené pravomoci jako ono zmíněné akvárium, pak by subsidiarita měla představovat přepážku, nad niž by voda už neměla stoupat. Je zakotvena ve formě závazné právní normy jako zásada ovládající výkon pravomocí. Její dodržení je podmínkou legality každého právního aktu či činnosti v oblasti mimo výlučné pravomoci EU. Všechny orgány EU mají povinnost zajistit při výkonu svých pravomocí dodržování principu a ESD má prohlásit za neplatné ty akty, které jej porušují.

To vše zní libozvučně, ale má to jeden háček. Koncept subsidiarity je natolik ohebný, že může být vykládán nejrůznějšími způsoby. Základním problémem je definice založená na velmi vágních kritériích, do kterých si každý může dosadit, co se mu hodí. Úvaha v rámci legislativního procesu EU je plně v rukou unijních institucí - Komise, když přichází s návrhy, Evropského parlamentu a Rady při jejich projednávání a nakonec Soudního dvora při případných sporech. Tyto instituce mají všechny s výjimkou Rady přesně opačný zájem než brzdit expanzi aktivit EU a své vlastní moci. Komise nemá s odůvodněním svých návrhů nikdy potíže; jde pro ni spíše o redakční záležitost. Většinový proud v Evropském parlamentu má na to, zda má v dané věci rozhodovat on, nebo národní parlamenty, také svůj jasný názor. Ani Radu nelze označit za orgán, který by obecně bránil kompetence států. Členské státy v Radě při rozhodování o konkrétních návrzích prosazují své vlastní národní zájmy; na subsidiaritu se odvolávají jen ty státy, kterým návrh nevyhovuje a ocitají se v menšině. A když se takový přehlasovaný stát obrátí na Evropský soudní dvůr, nepochodí. ESD hned v počátku označil princip za primárně politický a avizoval, že bude postihovat pouze „zjevnou chybu" v uvážení normotvůrce. Vyhnul se jakémukoli bližšímu zkoumání podstaty subsidiarity a zatím nijak nepřispěl k upřesnění vágních kritérií, na kterých stojí. Nikdy nezrušil jediný právní předpis EU kvůli rozporu s tímto principem.

Lisabonská smlouva zavedla pro vnitrostátní parlamenty možnost vyjádřit své stanovisko ohledně otázky subsidiarity u jednotlivých návrhů (mechanismy tzv. žluté a oranžové karty). Tato stanoviska ale zůstávají jen v rovině politického signálu a instituce EU mohou návrh přijmout bez ohledu na ně.

Pokud se vrátíme k příměru akvária, subsidiarita není žádnou pevně nainstalovanou přepážkou, která by bránila stoupání vody. Spíše by jí náleželo připodobnění k polystyrénové desce, která pluje po hladině a vystoupá, kam ji voda vynese. Subsidiarita je toliko abstraktním politickým apelem, který odpůrcům centralizace trn z paty nevytáhne a příznivcům „stále užší Unie" vrásky nedělá.

Obdobné povahy je princip proporcionality a v třetím sledu různé proklamace o ochraně kulturní rozmanitosti apod., jimž už není věnována velká pozornost ani v rovině teoretické.

Větší váhu mohou mít kontrolní mechanismy stojící mimo systém:

1. Předně se často hovoří o tom, že členské státy jsou „pány smluv"; mohou je jednoduše změnit a pravomoci Unie omezit nebo ji třeba rozpustit. To nelze popřít, nicméně takový krok závisí na jednotné vůli všech členských států, a tedy na celkové politické konstelaci napříč kontinentem. Nezdá se, že by taková situace byla nyní na dohled.

2. Dále je skutečností, že každý členský stát může z Unie vystoupit. Tato možnost je po „Lisabonu" formálně snadná. Na druhou stranu pro jednotlivé členské státy, zvláště ty malé a střední, nemusí být z hlediska hospodářských a zahraničněpolitických zájmů bez dalšího snadno proveditelná, respektive racionální.

3. Konečně řada ústavních soudů členských států včetně českého formulovala určité zásady obezřetnosti ve vztahu k EU, založené na zpětném převzetí pravomocí v případě, že by se Unie vymkla jistým mezím. Tyto postuláty zůstávají zatím pouhou teorií a možnosti jejich konkrétního uplatnění jsou předmětem dohadů.

Celkově se domnívám, že šíře pravomocí Unie ve spojení s „komunitární" rozhodovací metodou a spíše nedostatečnými kontrolními mechanismy vytváří značný centralizační potenciál. Ten je dále zesilován existencí některých výdobytků předchozích fází integrace, předně jednotnou měnou a schengenským prostorem, dvěma velikášskými projekty, které nebyly ani nutné, ani potřebné, ale toliko zvyšující pohodlí v určitých životních situacích. Přinesly pozlátko odstranění hraničních kontrol a pohodlí placení jednou měnou napříč kontinentem. Odvrácenou stránkou je, že uvedly členské státy do zbytečné a nepřiměřené vzájemné závislosti a staly se katalyzátory činnosti Unie, lapači kompetencí. Účet zdaleka nebyl splacen. Náklady měnové unie v tomto směru už docela jasně vyplouvají na povrch.

Centralizační trendy jsou ve smlouvách podtrženy nejrůznějšími významnějšími i méně významnými jednotlivostmi, které ukazují na jednosměrnou orientaci. Například koncept posílené spolupráce je jasně koncipován na principu zpětné záklopky (státy se mohou k avantgardní skupině států připojovat, žádný stát se však nemůže odpojit). Všechny pasarely a další evolutivní klauzule, o nichž jsem se zmiňoval, rovněž směřují jen k posilování EU, nikoli naopak.

Evropská unie všudypřítomná i vzdálená

Vzhledem k uvedeným okolnostem nemůže překvapit, že činnost EU se trvale rozpíná a vstupuje do nových a nových sfér lidského života. Aniž bychom si to uvědomovali, setkáváme se s ní na každém kroku v klíčových ohledech i maličkostech. Jakmile se ráno probudíme a vyhlédneme z okna, střetneme se mimo jiné se směrnicí o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu či směrnicí o hodnocení a řízení hluku ve venkovním prostředí. Otočíme kohoutkem a jsme konfrontováni se směrnicí o jakosti vody určené k lidské spotřebě. Výtah, který nás veze dolů, je detailně harmonizován směrnicí o sbližování právních předpisů členských států týkajících se výtahů. Před domem při pohledu na vrabce hledíme do očí též směrnici o ochraně volně žijících ptáků. Cestou po chodníku můžeme uvažovat o tom, že nás chrání směrnice o ochraně chodců a ostatních nechráněných účastníků silničního provozu před střetem a v případě střetu s motorovým vozidlem, nebo že Komise ve své Zelené knize na cestě k nové kultuře městské mobility rozvíjí úvahy o tom, jak podporovat chůzi coby dopravní prostředek. Zajdeme-li si koupit něco k snídani do obchodu, narazíme na velké množství dalších předpisů EU, třeba těch dotýkajících se ochrany spotřebitele (např. směrnicí o některých aspektech prodeje spotřebního zboží a záruk na toto zboží), složení potravin apod. Upozorňuji, že zde hovořím jen o prvních minutách dne před příchodem na zastávku MHD a jen o několika náhodně vybraných příkladech z nepřeberného množství regulace.

Unie je tedy na jednu stranu - v zásazích do našich životů - všudypřítomná. Na druhou stranu je zároveň velmi vzdálená - pokud jde o možnost sledování a ovlivňování rozhodovacích procesů, možnost kontroly politických zástupců. Nepředstavuje na rozdíl od národního státu srozumitelný přehledný, vnitřně sourodý celek, veřejný prostor. O mnohém vypovídá, že volby do Evropského parlamentu jako druhořadé vnitrostátní volby o domácích tématech. Tyto důvody mluví jasně a naléhavě proti přesunu těžiště politického rozhodování z národního státu na úroveň EU.

Je podivuhodné, jak aktuálně v tomto smyslu znějí slova, která pronesl František Ladislav Rieger v českém zemském sněmu v 60. letech 19. století: „Centralisace nikdež vedle sebe svobody nestrpí, ona ji vždy zmaří a zhubí. (...) nechci nikterak popírati, že by centralisace byla prospěšna k tomu, ustanoviti dobrou válečnou mašinu, ale že by byla centralisace prospěšna svobodě a sebeurčování národů, jich spokojenosti a důstojnosti - to naprosto popírám. (...) Já nedopouštím, že by centralisace hmotný blahobyt i vzdělanost národů trvale a mocně podporovala. (...) Jestliže během času konečně tu neb tam má se obětovat zčásti samospráva zeměstátu, tedy se to musí státi způsobem rozumným, způsobem obmezeným, pouhou nutností, a konečně musí se to díti a žádati jen pro takové instituce státní, které národům skutečně slibují blahobyt, vzdělanost, štěstí! Ale, pánové! Zdali pak Rakousko naše nyní jest organisováno tak, aby mohlo žádat od nás takových obětí naší samosprávy, našeho sebeurčování? Pánové, já toho nevidím!"

Lze centralizaci čelit?

Stávající právní rámec Evropské unie představuje pro obranu před centralizací velmi složité podmínky. Přesto je třeba snažit se i v jejich rámci udržet integraci v co nejpřijatelnějších mezích. Určitý prostor zde je. Odpůrci „stále užší Unie" by měli podle mého názoru zaměřit pozornost na následující praktické okruhy.

Zásadní je přesunout pozornost k jednotlivým iniciativám a naučit se využívat všech možností v rámci systému pro blokování či neutralizaci škodlivých centralizačních projektů. Je třeba zachytit je už v raném stádiu, ještě když jsou ve stádiu úvah. Příležitostí jsou veřejné konzultace, které předcházejí podání konkrétních návrhů. Při projednávání předložených návrhů je pak potřeba nebát se využívat veto v oblastech jednomyslnosti a v případech „komunitárních" umět aktivně vytvářet koalice s členskými státy a mezi rozumnými europoslanci. Vždy je důležité pracovat s veřejností a snažit se získat její podporu. Pozornost by měla být věnována například následujícím politicky citlivým iniciativám, které jsou v různém stádiu zralosti: návrhu na vytvoření společného daňového základu pro daň z příjmů právnických osob, úvahám o zákazu kouření na zastávkách a v restauracích, iniciativě k vytvoření volitelného unijního režimu smluvního práva, zavedení kvót na zastoupení žen ve vedení obchodních společností nebo pravidel pro chov psů a koček, rozšiřování antidiskriminační legislativy nebo plánům na ustavení evropského prokurátora.

Při sledování konkrétních iniciativ je důležité vycházet z toho, že Komise a obecně zkušení stratégové integrace používají zhusta dvě metody: salámovou taktiku a zastírání. Salámová taktika vychází z toho, že posilování moci EU na úkor členských států se prosazuje mnohem lépe po kapkách než nárazově. Ambiciózní centralizační počiny, jejichž prosazení v celku by bylo nemyslitelné, mohou být dosaženy v delší časové perspektivě vytvářením předsunutých pozic a navazováním na ně. Ukázkovým příkladem je postupný rozvoj pravomocí v oblasti vnitra a justice či v jejím rámci postavení agentury Eurojust. Základem zastírání je pak nenazývat ambiciózní iniciativy pravými jmény, aby zbytečně nebudily pozornost, a kolem jejich obsahu a účelu budovat kouřovou clonu. Je proto třeba umět rozpoznat projekty s centralizačním potenciálem už v samotném počátku a snažit se je zastavit dříve, než bude pozdě. Důležité je vyvarovat se akceptování projektů, které se tváří neškodně a omezeně, ale ve skutečnosti dláždí cestu k mnohem radikálnějším krokům v budoucnosti.

Jako klíčový úkol vidím rozvíjení spolupráce politických stran s obdobnou vizí evropské integrace napříč členskými státy. Pozitivním, nadějným signálem je v tomto smyslu vznik frakce Evropských konzervativců a reformistů v Evropském parlamentu v roce 2009. Stejně důležité je vzdělávání a informování veřejnosti o fungování Unie. Právě zaměření na konkrétní, snadno uchopitelné projekty je k tomu dobrou příležitostí.

V neposlední řadě je třeba důsledně bránit všem dalším přesunům pravomoci a šíření „komunitární" metody do nynějších ostrůvků jednomyslnosti, ať už formou klasické změny smluv nebo na základě využití pasarel a podobných zjednodušených postupů.

Závěr

Široké nastavení pravomocí Unie ve spojení s převažující „komunitární" metodou v jejich rámci, nutnost řešení problémů vzniklých z velikášských projektů minulosti, nedostatečné kontrolní mechanismy a řada dalších dílčích jednotlivostí předznamenávají centralizační nasměrování právního rámce evropské integrace. Na tomto pozadí není překvapující, jak dalece se činnost Unie rozvíjí a že dnes zřetelně překračuje meze toho, co by odpovídalo internacionalizaci lidských aktivit a potřebě jejich regulace na mezinárodní úrovni.

Z hlediska možností čelit centralizačním tlakům je proto důležité pohlížet na daný stav bez iluzí, ale na druhou stranu také bez zbytečné odevzdanosti. Nynější právní rámec EU není odpůrcům „stále užší Unie" příznivý, naučme se však aktivně využívat možností, které nabízí, pro udržení systému v co nejpřijatelnějších mezích. Měnící se klima ve společnosti napříč mnoha členskými státy v souvislosti s krizí eura, rozvíjení spolupráce nefederalistických politických stran, stejně jako dějinná zkušenost ohledně střídání období centralizace a decentralizace, dávají do budoucna naději.

Text je verzí příspěvku, jenž byl přednesen 23. března 2011 na semináři Centra pro ekonomiku a politiku „Evropská unie v pasti centralizace" v redakční úpravě Revue Politika www.revuepolitika.cz.